【锐眼看市】

虽然新兴市场国家在IMF与WB的执董数量有所增加，但美欧依然占据着超三分之一的席位，而且IMF总裁由欧洲人把持、世行行长由美国公民担任的数十年惯例至今没有改写；另外，虽然发展中国家的基本票权总体上得到扩张，但随着增资扩股的实施，基本票权的占比却从最初的11.3%降至目前的5.5%。

张锐

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯日前公开发表文章批评国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）在为富裕国家背书，支持欠发达国家力度不足，并强烈呼吁对两大国际金融机构进行改革。而追踪发现，这已是古特雷斯一年左右的时间三次在公开场合明确表达对IMF和WB的不满并发出改革呐喊，前两次分别发生在去年5月访问非洲和去年10月出访印度期间。

“二战”后美国主导创建了“布雷顿森林体系”，而IMF和WB则是该制度框架的重要组成部分，虽然“布雷顿森林体系”后来走向了解体，但两大金融机构却保存了下来。作为承担目前全球经济治理的最重要的两大国际金融机构，IMF与WB在过往78年时间中将成员国从最初的40余个壮大到了目前的189个。从历次区域性与全球性融危机，到新冠公共卫生危机，人们都能看到IMF紧急救场的忙碌身影。同样，从参与全球性的扶贫与脱贫，到支持低收入国家产业的培育，再到面向发展中国家提供资金援助，人们也看到了世界银行来往穿梭的匆匆脚步。然而，受到自身角色的束缚以及复杂外部环境因素的扰动，IMF与WB在履行职能过程中也出现了不少令人诟病的偏差与不足。

首先是资源错配导致整体效果大打折扣。IMF贷款援助的对象既有发达国家也有发展中国家，每个成员国可获得的贷款额度取决于其在SDR中的份额，结果是份额较低的发展中国家和低收入国家可以获得的贷款额度相对较低，而份额占优的发达国家获得的贷款资金相对较多，但事实又是，前者自我融资与市场体系更脆弱，发生危机的可能性更大，更多的贷款援助意味着雪中送炭，而后者不仅内部融资功能较为强大，财政状况也好得多，外援资金对他们而言可能只是锦上添花。这样，基于份额多寡的IMF贷款援助机制必然发生供求方向的错位。

其次是附带条件导致次生灾害频发。无论是IMF还是WB在面向援助申请国尤其是发展中国家提供贷款支持时，往往会附加一些限制条件，如要求受援国提供国际收支调整计划以及国内财政金融稳定计划以及有关数据，甚至强制受援对象收紧货币与财政政策；不仅如此，IMF和WB的援助行为还表现出了不同程度的“站队”痕迹，即追随美国的国家往往较容易获得符合预期的资金援助，反之则申请过程艰难或者希望落空。受到影响，不少接受IMF和WB援助的国家不仅经济未见明显增长，反而既存的债务危机趋于严重化，甚至引发出社会和政局动荡；同时，IMF与WB的“站队”性思维无疑也加强了自身的道德风险以及相应国家的逆向选择，实践中也难免不让IMF与WB的公信力受到损害。

再次是资金缺口导致功能抑制。除了成员国的份额缴纳与股东出资外，IMF与WB的资金池还有一部分来自市场发债融资，尽管如此，也远远不能满足市场需求。针对这一问题，IMF与WB曾不得不两次增资扩股，但实际情况是，随着发达国家出资量的增加，IMF与WB被绑架的道德风险也在提升；不仅如此，由于一些主要工业国基本不再需要两大金融机构的资金融通，相应地贷款额度高低也不再是它们关注的权利，而且由于多年来的权利渗透，已让发达国家牢牢掌握了IMF与WB的控制权，即使不增资也不会削弱它们的投票权，也正是如此，IMF与WB的每一次增资过程都是一波三折，其所能外溢出的援助有效性与及时性也无奈被动性削弱。

鉴于以上问题，对IMF与WB展开职能纠偏与校准的呼声越来越强烈。国际社会建议在提供信贷支持与投资扶持时，IMF与WB所施加的限制条件既要考虑受援国的国内经济与政治环境，更要充分关注外部影响因素，以此为基础，对低收入国家与发展中国家尽可能放宽贷款限额，保持贷款管理政策的灵活性，创造出外部援助与内部可持续发展的平衡机制，同时在提供贷款的决策过程中力戒政治化，提高IMF与WB经济行为的合法性与可信性。

需要明确的是，IMF与WB的职能方向校准必须以其治理结构的变革为前提，且这项改革内容涉及三个层面：一是最高决策执行机构执行董事会的人员配备以及董事会总裁（行长）的人选，目前IMF与WB分别设执行董事24名和25名，同时各配一名总裁（行长）；二是票权份额的分配，由“基本票+份额票”组成，其中每个成员国可获250张基本票，份额票由一国GDP (50%）、经济开放度（30%）、国际储备（5%）和波动性（15%）四个变量加权所定，其中GDP权重的60%按市场汇率计算，40%按购买力平价计算，成员国根据IMF算出的最终得分缴纳基金费用而获得份额票权，世界银行则参照成员国在IMF获得的份额配备份额票权，与IMF一样按每（份）股10万美元对应一张票权；三是投票机制，采取“基本票+份额票”的表决权机制，其中最重大事务须85％有效多数通过，重大事务要求70%有效多数通过。

截至目前，IMF与WB先后进行了两轮治理结构的变革，前一次改革中IMF为非洲国家增加了两个执行董事席位，并在增资扩股的同时扩张了基本票权，且发达国家向新兴市场国家转移4.9%的投票权，使得后者票权比重升至39.5%，与此同时世界银行增加了执董会中的一个非洲国家席位，并在扩充基本票权的同时发达国家向发展中国家转移3%的投票权，后者票权比重因此提至44.06%；第二次改革中IMF再为新兴市场国家增配了2名执行董事，并取消了8名董事由基金份额最大的几个国家直接任命转为全部董事由成员国选举产生的机制，另外，发达国家再次向新兴市场国家转移了2.8%的投票权，从而令前者票权比重降至57.7%；世行方面，第二次改革为撒哈拉以南的非洲增加了一个执董席位，且发达国家向发展中国家转移3.13%的投票权，前者票权比重由此降至52.81%。

复盘发现，虽然新兴市场国家在IMF与WB的执董数量有所增加，但美欧依然占据着超三分之一的席位，而且IMF总裁由欧洲人把持、世行行长由美国公民担任的数十年惯例至今没有改写；另外，虽然发展中国家的基本票权总体上得到扩张，但随着增资扩股的实施，基本票权的占比却从最初的11.3%降至目前的5.5%，如此低微之比使表面上代表公平分配的基本票权在决策时几乎毫无意义；而最为重要的是，论整体票权，发达国家在IMF与WB中占比依然要比新兴市场国家分别高出15.4和5.62个百分点，其中美国在两大金融机构的投票权比重均超16%，依然对最重大事务拥有“一票否决”权，美欧加起来的票权比重超过了30%，同样对重大事务可行使“一票否决”权。

客观上判断，在少数发达国家拥有“一票否决”权的前提下，彻底颠覆欧洲人与美国人分别把持IMF与WB头把交椅的传统制度几乎没有任何可能，同时试图让发达国家放弃投票权的优势地位更有难度，由此就决定了IMF与WB治理结构的变革不可能快速到位，而只能采取结构化的渐进方式。就作为影响份额票权的核心变量GDP的测量而言，可以改混合计算为单独的购买力平价计算，发展中国家因此可以进一步增加票权比重，在此基础上对其他变量得分展开增减调整，如降低开放度、国际储备的得分，新增成员国的收支失衡程度和人口因素，进一步适度增大新兴市场国家的份额票比例，且上述结构性变化也并没有破坏发达国家的底线从而具有可行性。

同样的温和改革方式也可运用在对IMF与WB投票表决机制的简化层面，基本思路是，除了最重要事务需要全体一致通过外，其他重要事项统一采用70%多数，取消85%多数的表决方式，这看起来取消了“一票否决”权，但美国若持异议照样可以联合G7成员行使30%以上的否决权；此外，所有要求70%多数票的决议都应采取双重投票制，即既需要投票权超过总投票权的70%，同时投赞成票的国家数量要超过全体与会成员数量的60%，以真正实现成员国的主权平等。如此尽可体现各方利益最大公约数的推动方式既让不同国家均有条件地获得了否决权，更让不同的利益集团在变革面前容易达成妥协并相向而行。

（作者系中国市场学会理事、经济学教授）

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